近年来，随着城市建设的大力推进，一方面政府加大土地征收、房屋征收、房屋拆迁的力度。另一方面，受利益驱使，部分群众未经批准突击建房、批少建多或者未经批准将原合法建筑拆除扩建的情况也有所增多。在对违法建筑进行认定处理时，行政机关通常依照《城乡规划法》的相关规定认定为违法建筑，并作出“责令限期拆除”的决定。当事人对“责令限期拆除”决定不服提起行政诉讼时，人民法院对“责令限期拆除”的性质如何认定成为难点。

如何认定“责令限期拆除”的性质在法学理论界及审判实践中一直争议较大。主要有两种观点：一种观点认为“责令限期拆除”是一种行政强制措施；另一种观点认为“责令限期拆除”是一种行政处罚。

认为“责令限期拆除”是一种行政强制措施的主要理由：

一是行政处罚的种类应当由法律、行政法规设定。《行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类中未将“责令限期拆除”列为行政处罚的种类，该条共列举了（七）项行政处罚的种类，前（六）项对行政处罚的种类进行了具体列举，第（七）项规定：法律、行政法规能够设定其他行政处罚。虽然第（七）项规定法律、行政法规能够设定其他行政处罚，但《城乡规划法》及与城乡规划相关的行政法规中也未明确规定“责令限期拆除”是一种行政处罚。同时《行政处罚法》第二十三条还规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。该条将责令当事人改正或者限期改正违法行为作为行政机关实施行政处罚的前提，说明“责令限期拆除”不属于行政处罚。

二是2012年1月1日起实施的《行政强制法》第二条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”依该条规定理解“责令限期拆除”正是为了制止违法行为。《行政强制法》第四十四条还规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”依据《行政强制法》中的相关规定也应当将“责令限期拆除”理解为一种行政强制措施。

三是国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法〔２０００〕６８号）作出的答复明确：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。

综合以上理由，“责令限期拆除”，应当理解为行政强制措施。

认为“责令限期拆除”是一种行政处罚的主要理由：

一是《行政处罚法》第八条规定行政处罚的种类中虽然未将“责令限期拆除”列为行政处罚的种类，但在第八条第（七）项中规定：“法律、行政法规规定的其他行政处罚。”该项规定表明，法律、行政法规能够设定除《行政处罚法》第八条列举的（六）项行政处罚以外的其他种类的行政处罚。而在《土地管理法》第八十三条中明确规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”依照该条规定，对在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，行政机关作出“责令限期拆除”是行政处罚决定。《城乡规划法》中虽然未明确规定“责令限期拆除”是一种行政处罚，但结合对《土地管理法》第八十三条的理解，行政机关对在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施作出“责令限期拆除”是行政处罚，行政机关对违反城市规划建设的建筑物和其他设施作出“责令限期拆除”也应当理解为是一种行政处罚。

二是关于对国务院法制办对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法〔２０００〕６８号）所作的答复的理解问题，国务院法制办在该答复中明确《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。国务院法制办的该答复是2000年作出，《行政处罚法》2009年进行了修改，《土地管理法》2004年进行了修改，《城乡规划法》2008年1月1日才开始实施，从上位法优于下位法、新法优于旧法的法律适用原则考虑，依照《行政处罚法》、《城乡规划法》及《土地管理法》的相关规定，应当认定“责令限期拆除”属于一种行政处罚。

三是从审理案件的法律效果、社会效果和政治效果的有机统一考虑，若认定“责令限期拆除”是一种行政处罚，则当事人可直接申请复议、提起诉讼或者行政机关强制执行。若认定“责令限期拆除”是一种行政强制措施时，则该强制措施只是一种暂时性强制措施，对违法建筑如何处理行政机关还应当作出行政处理决定。当事人对强制措施、行政处理决定等不服的均可申请复议或者提起诉讼，增加了当事人的诉讼负担，同时也不利于切实高效地解决行政争议，不利于征迁拆违工作的快速推进。因此，认定“责令限期拆除”是一种行政处罚较为适宜。但应当注意的是，对涉及未经规划部门批准、未取得建设工程规划许可证的情况下，将原具有产权证的房屋拆除扩建问题时，政府在进行征收或者拆迁时，仍然应当对原具有产权证的房屋进行补偿安置。